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存款保险制度:我们应该怎么做

2020-03-03 08:54:26 分类:保险知识    

  中国金融改革进入攻坚阶段。这个“坚”坚在两处,一是汇率,二是利率。这两率的市场化与经济金融的稳定和老百姓的切身利益密切相关。利率市场化现在的关键是贷款利率的市场化。而其前提条件之一就是要有合适的存款保险(放心保)制度。那么,中国有存款保险吗?中国的存款保险制度怎么健全?本文的分析可资参考。——编者

  长期以来我国存在由政府和央行共同提供担保的隐性存款保险制度,该制度在促进银行业改革和保护存款人利益方面发挥了积极作用,但也增加了财政负担、影响了央行的货币供应目标和破坏了银行业公平竞争的市场环境。

  鉴于当前完善金融安全网的需要、利率市场化改革步伐的加快和居民高储蓄率的特征,我国推出存款保险制度的时机已经成熟。

  我国应借鉴美国等构建存款保险制度的成熟经验,尽快出台与存款保险相关的法律体系和相应的配套措施,设立由政府、银行共同出资的存款保险基金和强制性的限额存款保险体制,实施风险差别费率定价机制,建立由政府管理且具有监管职能的存款保险机构。

  张前荣

  国际经验与新趋势

  自美国1933年建立存款保险制度以来,该制度在保障存款人利益、维护金融体系稳定以及处置问题金融机构退出市场等方面发挥了积极作用。据统计,目前已有100余个国家和地区建立了存款保险制度,其中的诸多经验值得我们学习和借鉴。

  一、存款保险制度的国际经验

  1.存款保险制度的建立要有良好的法律基础

  存款保险制度的构建和有效运行需要法律的保障。回顾全球存款保险制度的建立过程,均专门通过了存款保险相关法律,确定了该制度的法律地位。如美国1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》、1935年通过了《1935年银行法》和1950年通过了《联邦存款保险法》。

  美国存款保险制度的相关法律还根据经济条件、制度等因素的变化不断进行调整,以充分发挥存款保险制度在维护金融稳定中的作用。如1991年通过的《联邦存款保险公司改进法》,金融危机之后即2010年通过的《金融监管改革法案》等,从法律上确定了存款保险制度的地位和相关职能。

  而日本的存款保险制度也有完备的法律基础,如1971年通过的《存款保险法》和《农水产业合作社储蓄保险法》等。

  2.存款保险制度设计中必须抑制道德风险

  抑制道德风险是存款保险制度设计的重要任务。从美日存款保险制度的经验来看,主要由以下方面。

  首先,存款保险制度必须是限额保险。全额存款保险必然会带来巨大的道德风险问题,只能在应对银行业重大危机时暂时性采用。美国的存款保险制度在设计之初就是限额保险,但在不同时期采取了不同的赔付额度。日本早期采用的全额存款保险使得银行业形成了巨额的不良资产,2002年之后被迫转向限额保险。

  其次,保险费率应实行风险差别费率。从国际经验来看,风险差别费率是大势所趋。美国将保险费率与银行风险相结合,能够避免固定费率对银行风险激励机制的扭曲。

  3.存款保险制度应随着国内外经济环境的变化不断调整

  存款保险制度的发展应当是一个不断调整的过程,随着一国的制度环境的变化而不断调整,且应当具有一定的弹性。

  根据美国的经验,在危机时期,可以适当扩展保险范围、限额以及存款保险机构的功能。日本上世纪70年代就建立了存款保险制度,实行全额保险,并在相当一段时间内处于休眠状态,直到2002年才过渡到限额保险,并真正发挥限额存款保险制度的功能。

  二、后金融危机时代存款保险制度的发展新趋势

  1.提高赔付限额以稳定民众信心

  西方存款保险制度近年来比较偏重风险控制研究,极少有人关注“保护存款人”理论,但在此次金融危机中“信心胜过黄金”的理论再次流行。面对金融危机造成的信心危机,绝大多数国家都选择直接提高赔付限额以稳定民众信心。

  其中,美国在2010年将存款保险限额从10万美元提高到25万美元。2009年3月欧盟制定的《存款保证计划指令修正案》提出2009年7月后存款保险限额增加到5万欧元,2011年后存款保险限额增加到10万欧元。可见存款保险制度要发挥其积极效应,最根本的途径还是通过保证存款人的利益,维护公众信心,从而维护金融稳定。

  2.存款保险机构对银行的救助应更多采用市场化手段

  据美国FDIC统计,90%以上的银行救助是失败的,在处置不良资产时,不应当直接寻求财政援助,这会降低存款保险机构的运作效率和造成沉重的财政负担。美国在金融危机期间共有 300多家银行倒闭,FDIC根据问题银行的具体情况,灵活采取了直接赔付、财务援助、收购与承接等方式妥善解决了问题,以市场化手段来实现成本最小化。

  美国在危机期间对问题金融机构的有效处理还表现在过渡性银行的良好运用。FDIC 在对因迪美银行的处置上就果断采取过渡性银行。因迪美银行大约有10 亿美元存款不在保险范围内,对此FDIC 提出已参加存款保险的每个账户最高可以得到10万美元,没有参加保险的账户也可以提取一半存款。从而降低了单个银行的风险向整个金融系统蔓延的可能,有效地化解了银行恐慌,降低了整个银行体系的系统性风险。

  3.存款保险机构应具有一定的风险控制和审慎监管职能

  存款保险制度分为以下几种类型:“付款箱”型,仅负责对受保存款进行赔付;“损失最小化”型,存款保险机构积极参与处置决策,并可运用多种风险处置工具和机制,实现处置成本最小化;“风险最小化”型,存款保险机构具有广泛的风险控制职能,既有完善的风险处置职能,又有一定的审慎监管权。

  美国和日本等大型经济体的存款保险制度主要采取 “风险最小化”型。美国在金融危机之后更是强化了存款保险制度的风险控制和金融监管职能,未来其他国家存款保险制度的作用也将向风险控制和金融监管职能过渡和转变。

  我国建立存款保险制度的时机已经成熟

  1.我国高储蓄率特征要求建立存款保险制度

  我国的储蓄率远高于世界其他国家和世界平均水平,具有明显的高储蓄率特征,尤其是居民的预防性储蓄倾向较明显。根据资金流量表测算,2000年我国的总储蓄率为37.6%,居民储蓄率为31.1%;2005年我国总储蓄率为46.5%,居民储蓄率为35.4%;2009年总储蓄率达到50.6%,居民储蓄率达到40.4%。

  从近年的数据看,我国的总储蓄率和居民储蓄率均呈上升态势。随着我国对外开放程度的提升和银行业竞争的加剧,如果银行陷入破产,存款人的利益将会受到直接损害。因此,建立存款保险制度,以市场化机制分担银行危机风险,可以提高公众对银行体系的信心,保障大多数中小存款人的利益。

  2.利率市场化改革步伐的加快要求建立存款保险制度

  2012年6月央行存款利率浮动上限放松至基准利率的1.1 倍,标志着我国存款利率市场化改革迈出了重要一步。在存款方面,绝大多数银行按照1.1 倍的浮动上限向存款人支付利息,否则存款客户可能流失到其他利率更高的银行。

  在贷款方面,2013年7月,央行取消金融机构贷款利率0.7倍的下限和农村信用社贷款利率2.3倍的上限,除个人住房贷款外,目前贷款利率已基本实现了市场定价,下调贷款利率浮动下限不会对贷款利率的区间分布造成较大影响。

  因此,从某种意义上讲,我国目前的利率市场化很大程度上是存款利率的市场化。随着存款利率市场化改革加快,我国银行业利润空间将被大幅压缩,部分银行尤其是农商银行和信用社将因此面临破产的风险。因此,有必要为顺利推进利率市场化改革构建必备的制度基础和配套措施,即建立显性存款保险制度。

  3.完善我国金融安全网需要建立存款保险制度

  一国金融安全网的组成机构通常包括中央银行、金融监管机构和存款保险机构。在金融稳定理事会的24 个成员国中,只有南非、沙特阿拉伯和中国还没有建立存款保险制度,其中南非已于2012 年开始筹建存款保险机构。因此,绝大多数金融稳定理事会成员国都建立完善的金融安全网,能在成本最小化的前提下有效发挥作用,提供系统性保护、维护金融系统的稳定。

  在我国,中国人民银行在金融安全网中发挥最后贷款人的职能,甚至还具有对金融机构的监管职能;银监会、证监会和保监会在金融安全网中发挥对金融监管机构的审慎监管职能。因此,我国目前的金融安全网缺乏制度化的,以法律形式规定的存款保险机构。

  如何构建我国存款保险制度

  存款保险制度作为金融安全网的组成部分,应作为利率市场化改革的配套措施及时推出。存款保险制度的设计要建立在相应的法律基础上,要协调好存款保险机构与央行等金融监管部门的关系。

  1.出台与存款保险相关的法律体系

  完善与存款保险制度相关的法律法规。

  第一,存款保险制度应具备清晰、明确的法律界定,以便所有人都能明确存款保险机构的性质、地位、职责、保险对象、投保方式及理赔方法,存款保险机构能迅速处理问题银行,有效地保护存款人利益。

  第二,尽快完善和出台由中国人民银行、发改委、财政部、银监会等部门制定的《存款保险条例》,将它作为行政法规指导我国存款保险制度的构建,存款保险制度投入运行之后,应在《存款保险条例》基础上,正式起草《中华人民共和国存款保险法》,从而确保存款保险机构具备足够的权威性和相对独立性。

  第三,更为广泛地对现行法律体系进行调整、补充及完善,在现有《中央银行法》、《商业银行法》及《担保法》的基础上,进一步完善《金融机构破产法》和《私人财产保护法》等,特别需要加强对金融机构市场退出机制的立法,制定完善的金融机构破产法律。

  2. 建立银行风险评估体系等配套措施

  为了实施风险差别费率的存款保险制度,应该建立银行风险评估体系,以便确定不同风险等级的银行应该缴纳的风险差别费率。

  第一,研究建立包括偿债能力、运营能力、盈利能力、贷款投向方式等因素在内的多层次风险评估指标体系,以便能够能综合反映商业银行信用风险的程度。

  第二,培育国内具有独立性的银行风险评估机构,评估机构定期出版银行风险评估报告,以便为存款保险费率的科学决策提供参考。

  第三,建立银行风险评估模型,具体应包括风险因素识别指标、风险等级衡量指标、风险因素权重指标等,在对各项业务风险类型和控制措施进行梳理的基础上,按照一定的标准对银行风险进行量化赋值。

  我国存款保险制度的设计框架

  1.建立由政府管理且具有监管职能的存款保险机构

  存款保险机构的组织形式分为三种,一是由政府管理的官方模式,如美国、加拿大、英国等属于该模式;二是由政府和银行机构共同管理的官银模式,如日本属于该模式;三是由金融同业管理的民营模式,如法国、德国、意大利等国采取这一模式。

  第一,借鉴各国存款保险机构在应对金融危机中的效果,我国应设立由政府管理的存款保险机构,存款保险机构具有赔付存款人存款的功能,对存款性金融机构风险控制和审慎监管的职能,对问题银行的事后处置职能。

  第二,建立一个直属于国务院,与人民银行、银监会并列的、具有独立法人地位的存款保险机构,可以保证其开展业务的独立性,又有利于与人民银行和银监会进行必要的政策协调。

  2.设立由政府和银行共同出资的存款保险基金

  第一,我国应该设立一个单一的保险基金,我国存款保险基金的来源应当由国家财政与各参保银行共同出资,并以银行的保费为补充,有利于存款保险机构与银行之间的相互监督以约束银行的道德风险。

  第二,我国的存款保险基金应该由事前基金和事后基金共同组成,事前基金的规模占银行存款余额的1%-1.5%左右,当事前基金处于该范围时,不向银行收取保费,低于该范围时向银行收取保费。

  第三,当事前基金不足以应对银行危机时,应允许存款保险机构进行特别融资,以便补充事后基金,如向市场或者依靠增加保费的方法筹集资金,也可以向央行和财政部借款。

  3.设立强制性的限额存款保险制度

  第一,从保护存款人的利益和维护银行业稳定出发,从事吸收存款业务的金融机构都应纳入存款保险制度,应该采取属地原则,在中国境内吸收存款的全部金融机构,包括国内银行和外资银行分支机构都应强制加入存款保险,而本国银行在国外的分支机构不在保险范围内。

  第二,在对存款账户类型的覆盖上,只保护自然人的存款,对政府存款、银行间存款不予保护。

  第三,应该实施限额的存款保险机制,根据国际经验,存款保险额度应该覆盖90%以上的自然人的存款,且一般大于人均GDP的3倍,结合我国的实际情况,我国应该对10万元之内的自然人的存款给予全额保护,对10-20万元的存款给予90%的保护,对20-30万元的存款给予50%的保护,对30万元以上的存款不给予保护。

  4.实施风险差别费率定价机制

  存款保险费率有固定费率定价和风险差别费率定价。根据国际经验,固定保费的存款保险容易导致道德风险和逆向选择问题,因此,我国应该实行风险差别费率定价机制。而风险差别费率必须建立在对商业银行信用风险综合评价的基础上,考虑到我国当前仍未形成完整的商业银行信用评级机制,建议根据我国的实际状况,实行风险调整的费率制度分为两个阶段。

  在第一阶段中对存款机构进行分层次,第一层次为五大国有商业银行,第二层次为股份制商业银行,第三层次为城市商业银行与城乡信用社。采用存款机构保险层次与资本充足率相结合的方式来对费率进行调整,银行的层次和资本充足率越高,银行的风险就相对越小,其费率就低,可以设定基准保险费率为国际平均水平即0.05%左右,根据银行的层次在此基础上适当浮动。

  待我国的商业银行信用风险评级成熟之后,按照市场化的机制对银行风险进行评级,根据各个银行的评级结果收取不同的风险差别费率。

  (作者单位:国家信息中心)

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